EL PAPEL DEL CONSUMO Y DE LAS FALLAS DE MERCADO EN LA GENERACIÓN DE RESIDUOS

El Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista en la Cámara de Diputados, el cual coordinó y promovió la publicación del libro intitulado "Hacia un México sin Basura: Bases e Implicaciones de las Legislaciones sobre Residuos", escrito por la Dra. Cristina Cortinas de Nava asesora de este Grupo, con el propósito de contribuir a los esfuerzos por adecuar y enriquecer el marco legislativo que regula la gestión de los residuos en México.

Este libro, que presentamos el día de hoy, cubre una variada gama de temas que esperamos también sean de utilidad para los tomadores de decisiones tanto en el sector público como en el privado, así como para los estudiosos del tema y todos aquellos ciudadanos interesados en participar de manera informada en la construcción de un marco legislativo en la materia, que responda al tipo de país que deseamos y contribuya a lograr un desarrollo sustentable, incentivando a proteger los recursos naturales y a aprovechar al máximo posible los materiales que se encuentran en el comercio evitando su desperdicio.

Los aspectos del libro que me interesa resaltar, son aquellos que señalan el papel de los modelos de producción y consumo, así como los relativos a las fallas del mercado, que están detrás de muchos de los problemas asociados con la generación de residuos.

Con tal propósito, retomaré algunos de los elementos que contiene el libro y que han sido extraídos de los estudios y publicaciones que en materia de prevención de la generación de los residuos ha desarrollado la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), de la cual forma parte México, así como de otras fuentes referidas en las citas bibliográficas del libro.

En su Manual sobre "Prevención Estratégica de Residuos", publicado en el año 2000, la OCDE plantea que contrariamente a las expectativas derivadas de la introducción hace más de veinte años de legislaciones tendentes a minimizar la generación de residuos en diversos de sus países miembros, la generación de residuos municipales no sólo no se ha reducido o estabilizado, sino ha seguido creciendo, al mismo tiempo que ha crecido el producto interno bruto y el gasto en el consumo, como se indica en la gráfica (figura 1).

Lo más preocupante, es que para la OCDE los residuos sólidos municipales no son más que una porción mínima de todos los residuos que está generando la sociedad moderna, ya que principalmente están constituidos por los productos de consumo que se desechan y sus envases y embalajes. Sin embargo, también habría que contabilizar los residuos que genera la industria manufacturera, que transforma las materias primas en los productos de consumo y en dichos envases y embalajes, al igual que habría que adicionar los residuos producidos durante los procesos de extracción de las materias primas, en las actividades mineras, petroleras, agrícolas, forestales o pesqueras, por citar algunas.

Lo antes expuesto ha sido ilustrado por la Dra. Cortinas en la imagen siguiente que describe un iceberg, cuya punta estaría representada por los residuos sólidos municipales, bajo los cuales se encuentran los que genera la industria de la transformación y por debajo de éstos aparecen los de las industrias extractivas. Según la OCDE, estos dos últimos tipos de residuos podrían considerarse como enmascarados, pues no suelen inventariarse a la par que los residuos sólidos municipales, a pesar de estar estrechamente relacionados (figura 2).

En el mismo manual de la OCDE, se utilizó como ejemplo la composición de los residuos que se generan en la Unión Europea, para dar una idea de cómo se distribuyen los distintos tipos de residuos, estos datos aparecen expresados en forma gráfica en la figura siguiente (figura 3), en donde se puede apreciar la importancia de los residuos generados por la industria manufacturera, así como los relacionados con la construcción y demolición y la minería, a los cuales habría que sumar los residuos agrícolas y forestales que no aparecen en la imagen pero representan un 30 por ciento del total.

Figura 2. Universo de los residuos sólidos

Cabe señalar que México es un país con una larga tradición minera, que ha dado lugar a que ciudades enteras se hayan construido sobre o alrededor de depósitos de residuos minero-metalúrgicos (como Guanajuato, Zacatecas o Taxco), y en el siglo pasado se dio el auge de la extracción y producción petrolera, que también ha contribuido de manera relevante a la generación de residuos, por lo que de integrarse una gráfica similar a la europea podría haber un cambio en la proporción de residuos generados por los distintos sectores.

Para explicar el creciente volumen de generación de residuos, la OCDE llevó a cabo un estudio en varios de sus países miembros, que basó en los hallazgos de un estudio previo realizado en los Estados Unidos, para determinar la tendencia en el consumo de materias primas y cuyos resultados aparecen resumidos en la gráfica siguiente (figura 4), en la cual se observa como ha ido creciendo de manera significativa el consumo de materiales de la construcción, minerales industriales, metales primarios y secundarios, compuestos orgánicos no combustibles, el papel, la madera y los productos agrícolas, entre 1905 y 1995.

Figura 3

Los resultados de este estudio han sido considerados como alarmantes, pues muestran la velocidad con la que ha ido creciendo la explotación de los recursos renovables y no renovables, lo cual puede ser contraproducente y no sustentable, pues a esa velocidad diversos recursos corren el riesgo de no renovarse, poniendo en riesgo el propio desarrollo económico.

Lo antes expuesto, llevó al Grupo de Prevención de la Contaminación de la OCDE a plantear la necesidad de promover de manera más enérgica y efectiva la prevención de la generación de residuos y el reaprovechamiento de los materiales que hoy en día se están descartando como residuos a pesar de que aún tengan valor y éste pueda ser recuperado a través de su reuso y reciclado.

El desafío estriba en encontrar la fórmula para establecer patrones de consumo sustentables y en crear cadenas productivas y fuentes de empleo basadas en el aprovechamiento de materiales que actualmente van a parar a la basura, ya que no se puede ignorar la influencia que han tenido en el mundo entero los patrones de consumo de países desarrollados como los Estados Unidos y el impacto actual que está teniendo sobre las economías del mundo la desaceleración de la economía de este país, junto con la disminución de sus niveles de consumo.

Quienes han tenido éxito en sus empresas saben que la materia prima que no es convertida en producto no es negocio, por lo cual la generación de residuos es vista como una muestra de ineficiencia económica y productiva, y como un factor que incide negativamente en la competitividad de la industria.

Lo anterior puede igualmente ser extrapolado al hogar pues la generación de residuos es en gran medida contraria a la economía doméstica y un indicador de que se están comprando más productos perecederos de los que se pueden consumir y no se están seleccionando adecuadamente las mercancías para elegir aquellas que tengan menos envase y embalaje, o se están adquiriendo productos que no se necesitan incitados por la propaganda y anuncios de promociones, lo cual lleva a la "práctica del desperdicio".

México no ha sido ajeno a este proceso, pues de acuerdo con cifras oficiales, la generación de residuos aumentó de 300 gramos por habitante al día en la década de 1950, a 865 gramos en el año 2000, con lo cual se estima que se producen 84,200 toneladas de residuos al día en el país. Sin embargo, es importante enfatizar el hecho de que el consumo y la generación de residuos varían de acuerdo con el nivel de ingresos de los ciudadanos, razón por la cual no toda la población contribuye de igual manera al problema que aquí se aborda y las cifras que se manejan sobre el volumen de residuos generados por habitante son valores promedio.

Entre las razones que podrían explicar el crecimiento desmesurado de la generación de residuos, se encuentra el hecho de que tanto productores como consumidores no han estado sujetos al pago de los costos reales y totales, tanto sociales como ambientales, asociados a dicha generación y a la administración de sus residuos, como lo exige la aplicación del principio "el que contamina paga", lo cual es una falla del mercado.

Para los economistas, el mercado es visto como un mecanismo apropiado para lograr la asignación eficiente de los recursos que emplea la sociedad para generar riqueza y bienestar, siempre y cuando se envíe una señal correcta representada por el "precio" que se asigna a los bienes de consumo y el cual es función de la "escasez" relativa de tales bienes; lo cual es lo mismo que decir, que entre más escasos sean los bienes a adquirir, su precio será más alto en el mercado.

En el caso que nos ocupa el mercado ha fallado, en la medida que los precios de los productos de consumo y de los servicios no reflejan:

• la "escasez" y los costos del agotamiento de los recursos de los cuales se extraen los materiales que se usaron para la producción de los bienes y para brindar los servicios,
• los costos de la creación y "escasez" de servicios para el manejo de los residuos derivados de la cadena "extracción-producción- consumo".

Así, por ejemplo, no se han incluido en el precio de las materias primas los costos derivados de los impactos que deja tras de sí su extracción, en términos de modificación de los entornos por el desmonte y acumulo de residuos en grandes espacios que aun con las medidas de mitigación de los impactos ambientales, terminan ocasionando alteraciones al equilibrio delicado de los sistemas ecológicos. Como tampoco se adicionan los costos resultantes de la liberación al ambiente de contaminantes por emisiones al aire, descargas al agua y vertimiento de residuos sólidos de la industria que manufactura los bienes de consumo o que brinda los servicios comerciales.

Menos aun, se está pagando el costo real de los servicios de recolección, transferencia, acopio, tratamiento y disposición final de los residuos, en forma proporcional al volumen de residuos generado y a las características de los residuos que demandan un manejo diferenciado de los mismos.

Detrás de la fallas de mercado antes señaladas, se encuentran otras fallas asociadas, tales como:

Información asimétrica: Lo cual en literatura económica equivale a decir que quienes están involucrados en los procesos de "extracción-producción" poseen una información que no comparten con el tercer eslabón de la cadena "el consumidor" de los bienes y servicios asociados a tales procesos. En este caso, significa que el consumidor no es informado acerca de todos los impactos ambientales-económicos-sociales, que se generan a lo largo del ciclo de vida de los productos y servicios que consume, desde la obtención de los materiales utilizados como insumos, hasta su transformación en bienes, como tampoco es informado sobre las repercusiones que tendrá el que el mismo deseche los productos de consumo y envases y embalajes, contribuyendo a la generación de residuos.

También se puede atribuir la "asimetría de la información" a las autoridades gubernamentales cuando no comparten con los diversos sectores sociales los datos que poseen acerca de los volúmenes de generación de residuos de distinta índole, los problemas que ocasiona su disposición y manejo inadecuados, los costos que significa su gestión y otros datos relevantes.

Incertidumbre: Asimismo, se considera como una falla del mercado el no contar con datos confiables, por lo que aunque se difundan los datos que se tienen, esto no contribuye a resolver el problema de la "asimetría de la información" antes señalado.

En México, aún queda mucho por hacer en términos de inventarios de generación de residuos de todo tipo, pues aunque ha mejorado la difusión de información al respecto, esta deja mucho que desear y ha sido objeto de críticas severas por parte de los estudiosos del tema.

Ejemplos de estimaciones de los volúmenes de generación de residuos en México

Entre otros, el problema de los inventarios de residuos se origina desde el hecho de que no se cuenta con una definición precisa de lo que es un residuo sólido municipal, al cual suele denominársele de diferentes maneras y a pesar de existir normas voluntarias para la cuantificación de sus volúmenes de generación, la falta de equipos para pesar los residuos en los centros de transferencia o las instalaciones de disposición final y la falta de sistematización en los métodos para inventariarlos, dan lugar a desviaciones notables en las estimaciones al respecto.

Otra falla de mercado, adicional a las antes señaladas y de gran relevancia ambiental, es la relativa a la falta de internalización de las externalidades negativas generadas por los procesos involucrados en la generación de los residuos.

Externalidades negativas: Se dice que existen externalidades negativas asociadas a una actividad productiva (por ejemplo, procesos de extracción y transformación de materiales

para generar bienes de consumo), cuando esta implica la explotación y consumo no sustentables de recursos y de energía, así como la generación de emisiones contaminantes al aire, descargas de aguas residuales y residuos sólidos (clasificados o no como peligrosos), sin incorporar o "internalizar" los costos asociados a estos impactos y reflejarlos en el precio de los bienes producidos.

Por la importancia de estas consideraciones, en el libro se incluyó un capítulo relativo a las relaciones entre economía, instrumentos económicos y legislación de los residuos en el que se analizan estos aspectos y la forma en que en diversos países se ha buscado resolver las fallas de mercado antes descritas y las experiencias derivadas de ello.

Asimismo, en el libro se proporcionan elementos de información para guiar a los tomadores de decisiones a establecer prioridades de acción y elegir los instrumentos de gestión más apropiados para prevenir la generación, aprovechar el valor y dar un manejo ambientalmente adecuado y socialmente aceptable a los residuos; como también se realiza un breve análisis de cómo abordar las cuestiones relacionadas con la aplicación del pago variable por generación de residuos sólidos municipales, de manera gradual y con base a prioridades.

Dadas las características del libro, creemos que será del interés de diferentes sectores y actores sociales que hoy en día dedican sus esfuerzos a contribuir a contar con un México limpio y sin basura, y esperamos que sirva de base a los foros de discusión que deberían abrirse en todo el país para desarrollar sistemas de gestión integral de los residuos, acordes a las necesidades, características y prioridades de cada entidad federativa e incluso de cada municipio, dada su gran diversidad.