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REDEFINICIÓN DE PARADIGMAS Y DE LA LEGISLACIÓN DE LOS RESIDUOS
Para realizar tal ejercicio, habría que desprenderse de prejuicios y de las inercias que aún se dejan sentir en la administración de los residuos, como si el mundo y las circunstancias que vive el país no hubieran cambiado. Para facilitar el desarrollo de un ejercicio de esta índole, en el que participen desde una perspectiva multidisciplinaria y multisectorial, todos aquellos ciudadanos interesados en prevenir la generación de los residuos, así como en lograr su valorización y manejo ambientalmente adecuado, es que se escribió el libro intitulado "Hacia un México sin Basura: Bases e Implicaciones de las Legislaciones sobre Residuos". El hecho de que el libro se centre en la descripción y análisis del marco legislativo en la materia en México y en el mundo, no es fortuito, ya que se considera que las leyes son la base para instrumentar las políticas al respecto, aunque al mismo tiempo se destaque el hecho de que las leyes no son un fin en sí mismas y no tienen valor alguno sino están soportadas por instituciones sólidas encargadas de ponerlas en práctica, en la asignación de presupuestos tanto por parte del sector público como del privado y social, para lograr los fines que se persiguen, y con toda una serie de elementos indispensables, entre los que destacan la información, la educación, la capacitación, el desarrollo tecnológico y los instrumentos económicos o financieros. Por lo antes señalado, el libro cubre los siguientes temas:
Por la gran variedad de temas que se cubren en el libro y su extensión, sólo se referirán a continuación algunos aspectos que permitan resaltar la importancia del campo de la gestión de los residuos y la necesidad de abordar la discusión al respecto con la participación de especialistas en distintos disciplinas y de representantes de los diferentes sectores sociales involucrados. Cabe señalar que este ejercicio se inscribe dentro de uno más amplio que ha llevado a integrar una iniciativa de Ley General de Prevención de la Generación, Aprovechamiento y Gestión Integral de los Residuos, que se presentará ante esta Cámara de Diputados en el próximo periodo de sesiones. Aunado a ello, está previsto iniciar el próximo otoño, un curso basado en los elementos contenidos en el libro, dirigido tanto a los legisladores de las Comisiones de Ecología, como a todos aquellos interesados en contribuir al proceso de revisión y adecuación de las disposiciones jurídicas en las que se basa la regulación y el control de los residuos. Problemas que ocasiona la generación y manejo inadecuado de residuos El libro aborda en primer término y de manera somera, algunos de los problemas más tangibles asociados a la generación y manejo inadecuado de residuos, partiendo de la base de que "si los residuos no fueran un problema no habría necesidad de regularlos". Por lo anterior, se considera que no se puede legislar acerca de la generación y manejo de los residuos, si no se tiene una idea clara y una dimensión de la magnitud de los problemas que éstos ocasionan, ya que las leyes y demás ordenamientos que de ellas derivan tienen como fin último lograr el bien público, lo cual en cada materia que se legisla requiere precisarse. Entre los problemas que se citan en el libro se encuentran los referidos en el cuadro siguiente: Problemas asociados a la generación y manejo de residuos
Legislación y arreglos institucionales en otros países Para poner en perspectiva la situación de México respecto de la regulación y control de los residuos, se destacarán a continuación algunos aspectos relevantes de lo que ha ocurrido en otros países. En un estudio reciente centrado en la evolución de la regulación de los residuos peligrosos en países desarrollados y en desarrollo, se obtuvieron resultados relevantes para México, no sólo en lo que respecta a este tipo de residuos sino también a los de otra índole, puesto que en la mayoría de esos países se ha regulado de manera integral a todos los residuos y las lecciones derivadas de ello son muy similares. Entre los aspectos más destacados del citado estudio se encuentran los siguientes: Los países industrializados estudiados empezaron a legislar la generación y manejo de los residuos durante la década de 1970 o inicios de la de 1980, en tanto que los países en vías de desarrollo lo hicieron por lo general al final de la década de 1980, pero sobre todo a inicios de la década de 1990. Para desarrollar la infraestructura de servicios de manejo de los residuos, los distintos países optaron por dejar a la iniciativa privada la inversión en la materia o bien dicha inversión fue compartida tanto por el sector público como el privado, en algunos casos se tuvo que recurrir temporalmente a ofrecer subsidios a las empresas privadas de servicios con tal de detener la práctica habitual y riesgosa de abandono incontrolado de residuos en sitios vulnerables. Evolución de la regulación de los residuos peligrosos en algunos países desarrollados y en desarrollo
Fuente: Probst K.N. y Beierle T.C., The Evolution of Hazardous Waste Programs: Lessons From Eight Countries. Center for Risk Management Resources for the Future. 2001. (consultar página Web: http://www.rff.org/news/releases/evolhwprog.htm) Ejemplos de Formas de Financiamiento de la Infraestructura de Servicios de Manejo de Residuos Peligrosos en Países Desarrollados y en Desarrollo
Fuente: Probst K.N. y Beierle T.C., The Evolution of Hazardous Waste Programs: Lessons From Eight Countries. Center for Risk Management Resources for the Future. 2001. (consultar página Web: http://www.rff.org/news/releases/evolhwprog.htm) Los autores del estudio consideran que el desarrollo de una cultura de manejo adecuado de los residuos ha llevado un tiempo no menor a veinte años en los países estudiados y ha requerido de un esfuerzo continuo de aplicación de la ley, difusión, educación y capacitación Cabe señalar que las leyes de países como Alemania y Estados Unidos que integran en un solo ordenamiento la regulación de los residuos sólidos municipales, los residuos industriales no peligrosos y los peligrosos, han incorporado en sus títulos mención a su objetivo centrado ya sea en el manejo de los residuos con un enfoque centrado en el ciclo de vida integral de los materiales de los que se originan, o en la conservación y recuperación de los recursos, a través de medidas para alargar la vida de los materiales en el comercio. . Títulos de las leyes sobre residuos de Alemania y Estados Unidos
La dificultad para traducir los ordenamientos legales en resultados tangibles se hace manifiesta al analizar la forma en que se manejan los residuos en los distintos países, ya que a pesar de que éstos hayan introducido disposiciones legales para inducir la prevención de su generación, su reuso y reciclado, dejando como tercera opción el tratamiento y como última el confinamiento, en muchos de ellos no se ha avanzado tanto como se quisiera en lograr su minimización y valorización como se indica en el cuadro. Modalidades de manejo de residuos sólidos en otros países y en México
Fuente: Sancho y Cervera J. y Rosiles G. Situación Actual de Manejo Integral de los Residuos Sólidos en México. Sedesol. 1999. Problemas de las legislaciones sobre residuos en Países de América Latina De acuerdo con un estudio de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas y la Agencia Alemana de Cooperación Técnica GTZ, realizado en seis países Latinoamericanos y publicado en 1997, los problemas que presenta el marco legal que sustenta la gestión de los residuos son, entre otros, los siguientes:
Del estudio de la CEPAL/GTZ se derivan las siguientes recomendaciones:
Aun cuando en el estudio referido no se incluyó a México, diversos de los problemas identificados también ocurren en nuestro país, por lo cual las recomendaciones que se hacen para resolverlos podrían ser de utilidad para adecuar el marco regulatorio y de gestión. Legislación de los residuos en México A manera de ejemplo, se analizarán a continuación algunas de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), que enmarcan la regulación y control de los residuos en México, para resaltar las áreas de oportunidad que se presentan para mejorar el marco jurídico en la materia, dada la necesidad de revisar y adecuar dichos ordenamientos. En lo que se refiere a la Constitución, que es la ley suprema de la Unión que enmarca y limita a las legislaciones que de ella emanan, conviene resaltar el hecho de que no fue sino hasta 1983 que se introdujo en el artículo 115, mención a la responsabilidad de los municipios de brindar los servicios de limpia, conservando una concepción ancestral que aborda la gestión de los residuos principalmente desde un enfoque sanitarista centrado en medidas de higiene para prevenir riesgos a la salud, a lo que se hace referencia al introducir el término servicios de limpia. No fue sino a finales de 1999, que se adicionó a esta atribución, la de recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos, sin distinguir entre los distintos tipos que se generan. A su vez, desde los primeros textos constitucionales, se incorporó el artículo 124 en el cual se señala que cuando la Constitución no conceda expresamente una facultad a los funcionarios federales, ésta estará reservada a los estados, por lo que cabe precisar que la Constitución no faculta expresamente a la federación a regular y controlar ningún tipo de residuos . Sin embargo, el artículo 73 faculta al Congreso a expedir leyes en materia de protección al ambiente y preservación del equilibrio ecológico, aunque sólo para establecer la concurrencia de los gobiernos Federal, estatales y municipales en el ámbito de sus competencias, entendiéndose aquellas que les son conferidas por la propia Constitución. Otro aspecto a destacar es el referido en el artículo 25, que es la base para lograr un desarrollo sustentable en la medida que se sujeta a las empresas de los sectores social y privado de la economía a las modalidades que dicte el interés público y al uso en beneficio general de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente. Disposiciones constitucionales que enmarcan la gestión de los residuos en México
Con base en el artículo 73 constitucional, los legisladores procedieron al establecimiento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, publicada en 1988 y reformada en 1996, considerando indispensable para lograr el manejo ambientalmente adecuado de los residuos, facultar a las autoridades federales a regular y controlar los residuos peligrosos, así como a elaborar normas oficiales mexicanas para normar el manejo de los residuos sólidos municipales, principalmente en lo que se refiere a la ubicación, diseño, construcción y operación de los rellenos sanitarios destinados a su disposición final; esto a pesar de que la Constitución no faculta expresamente a la federación a realizar estas tareas. Por su parte, la LGEEPA faculta a los estados a ocuparse de la regulación de los sistemas de recolección, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos, lo cual se ha visto reflejado en las leyes ambientales estatales, aun cuando no se han emitido los reglamentos que permitan poner en práctica sus disposiciones, ni se cuenta con ninguna normatividad al respecto, salvo la norma oficial mexicana que establece los requisitos que deben reunir los sitios para ubicar los rellenos sanitarios. La LGEEPA señala que corresponde a los municipios aplicar las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de los efectos sobre el ambiente ocasionados por la generación, transporte, almacenamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos, lo cual debiera reflejarse en los reglamentos que rigen los sistemas de limpia y en la operación de éstos, lo que no necesariamente está ocurriendo. Aunque desde 1996 se introdujo en esta Ley la posibilidad de que se establecieran convenios entre la federación y los estados para que los que así lo deseen asuman el control de los residuos de baja peligrosidad, esto no ha ocurrido, como tampoco se ha puesto en práctica ningún esquema de concurrencia para llevar a cabo la gestión de los residuos peligrosos, esto a pesar de que en alrededor del 1 por ciento de la basura doméstica está conformada por residuos peligrosos y de que algunos de los residuos industriales no clasificados como peligrosos si poseen propiedades que pueden ser nocivas para el ambiente y la salud.. Un ultimo aspecto a hacer notar es la contradicción o contraposición de los preceptos constitucionales y las disposiciones de la LGEEPA relativos a los residuos, ya que de acuerdo con esta ultima ley los residuos son la principal causa de contaminación de los suelos, lo que conforme a lo principios establecidos en dicha ley llevaría a quien contamina a pagar por ello, siendo que la Constitución en su artículo 115 atribuye a los municipios la responsabilidad de brindar los servicios de limpia sin considerar que los residuos son un contaminante por lo que corresponde a los generadores cubrir los gastos de su manejo. Tal situación ha llevado a que en algunos reglamentos locales se mencione que los servicios de limpia serán gratuitos (como ocurre en el Distrito Federal). La situación anterior no sólo no incentiva al generador de los residuos a prevenir su generación y a reusarlos o reciclarlos, sino que pone todo el peso de la carga en los municipios que no cuentan con recursos financieros suficientes para hacer frente a una demanda creciente de servicios de recolección, acopio, tratamiento y disposición final de residuos; razón por la cual es urgente revisar y adecuar el marco jurídico en la materia. Esta debe ser una tarea en la que deben intervenir grupos interdisciplinarios e intersectoriales, que de manera informada y corresponsable, contribuyan a hacer propuestas, a fin de que las disposiciones legislativas respondan a las necesidades, circunstancias y prioridades de un país tan diverso como México, inmerso en la globalización económica. Para ello, se deben aprovechar las experiencias en la materia de otros países, sobre todo de aquellos con los que México ha suscrito convenios comerciales (a la fecha se han suscrito más de 40) o acuerdos de cooperación ambiental, así como utilizar los manuales y lineamientos que han sido elaborados por organismos internacionales para guiar a los países a fortalecer sus sistemas para prevenir la generación, valorizar y dar un manejo integral y ambientalmente adecuado a sus residuos. Disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente que establecen facultades en materia de gestión de residuos
Es por lo antes expuesto que se pondrá al alcance de los interesados el material contenido en este libro, ya sea distribuyendo éste a los legisladores en todo el país, a órganos de representación empresarial, a los gobiernos de las entidades federativas, a instituciones académicas y a organizaciones civiles, además de ponerlo a la disposición de quien lo solicite, en forma de archivo magnético. Ello permitirá conocer cuáles fueron los elementos de información en los que se sustentan las disposiciones contenidas en la iniciativa de Ley General de Prevención de la Generación, Aprovechamiento y Gestión Integral de los Residuos, que se someterá próximamente a la Cámara de Diputados, ya que lo aquí planteado forma parte de la exposición de motivos de la propuesta de Ley. . El Manual de Ejercicios que complementa al Libro, tiene como propósito constituirse en un medio para recabar las opiniones de los distintos sectores sobre aspectos contenidos en la iniciativa legislativa, a modo de consulta pública, por lo cual se agradecerá que quienes realicen los ejercicios contenidos en él, lo hagan llegar al Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México en la Cámara de Diputados, Edificio H, nivel 3, ubicado en Avenida Congreso de la Unión 66, Colonia El Parque, Delegación Venustiano Carranza, Distrito Federal. El archivo magnético del Manual se enviará a quien lo solicite por correo electrónico (camaracomsoc@pvem.org.mx), para que sea respondido también por este medio. Disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente que establecen el enfoque de la gestión de los residuos
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